民主监督：农村基层民主的新生长点

　　农村基层民主是中国特色的基层民主政治制度的重要内容，迄今已经走过了30多年的历程，所取得的成就曾经引起了海内外的广泛关注。但是，时至今日，农村基层民主仍然不能摆脱诸多困境，诸如村委会选举“乱象”、“两委”关系紧张、村干部贪污腐败侵害村民利益、因利益矛盾导致的村庄暴力等等。这些困境使人们对农村基层民主产生了疑问，也使一些关注农村基层民主未来的人们深感焦虑甚至悲观。众所周知，农村基层民主的主要内容就是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主决策和民主监督。要破解农村基层民主的发展困境，除了继续做好村委会的民主选举外，我们还要在基层民主的其他方面寻求良策。其中，民主监督就是一个值得重视的政策选择，加强民主监督可以成为农村基层民主的一个重要生长点。

　　加强民主监督的前期主要探索

　　在推进农村基层民主的过程，我们在民主监督的制度创新、组织创新、内容创新等方面进行了一些有益探索。

　　1994年12月8日民政部发布了《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》，把“建立村务公开制度和村民监督机制，实行民主监督”作为村民自治示范活动的目标和任务提了出来，从而使村务公开制度正式在各地推行。2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了修订后的《村委会组织法》，其中增加了村应当建立村务监督委员会或者其他形式的监督机构、完善了民主评议等内容。2011年5月24日中央出台《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》，提出了不准非法侵占土地、不准挪用惠农资金、不准吃拿卡要、不准大操大办等40多个不准，基本上囊括了当前农村群众对基层干部意见最大的所有问题。

　　民主监督的组织创新主要表现为民主监督机构的多元化，如村民代表会议民主监督功能的拓展、村务监督委员会的普遍推行以及联户代表制度的初步建立等。在许多村庄，村民代表会议的功能逐步从民主决策拓展到村务监督方面；全国绝大多数省份都普遍推行村务监督委员会制度；一些农村开始实行联户代表制度，就是由每个农户推选一个家庭代表，10个家庭代表推选一个联户代表，联户代表中再按10∶1的比例选举出监督委员会，对村民组的财务收支、款物发放、土地分包转让等事务进行民主决策和监督。

　　民主监督的范围和具体内容主要包括以下方面：财务收支，计划生育罚没款使用，农民负担，电费收缴，土地征用和宅基地划分，救灾款物和奖售物资发放，经济项目承包，村干部责任目标，等等。这些举措涉及到村庄的日常生活、经济发展和社会和谐等大的方面，与村民的自身利益密切相关。

　　民主监督的薄弱点

　　民主监督的不断创新，在一定程度上化解了农村治理中的热点和难点问题，解决了干群之间的矛盾，促进了乡村社会的稳定和发展。但是，与农村基层民主的发展要求相比，民主监督仍存在一些不能适应农村治理的问题。

　　第一，村务公开的内容、形式、程序等问题。主要包括：一是公开不及时。《村民委员会组织法》规定，村民委员会对涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督。但在具体运作中，不少村庄的村务公开没有按照规定及时更新，有的地方公开的信息甚至是几年前的。二是假公开。如在财务收支方面把一些表面的数据公开出来，具体的收支项目却不公开；有时为了应付上级检查对数据进行加工处理，公开内容缺乏真实性。三是难监督。公开的内容一般挂在墙上，写在纸上，村民有疑问、有意见也不能及时向村委会反馈和沟通，导致村务公开制度没有发挥应有的民主监督作用。

　　第二，村民代表会议制度的监督功能还未充分体现。一是村民代表的产生由干部指定。一些地方村民代表的产生，未经严格的选举程序，有的甚至直接由村干部指定，致使村民代表不为村民着想，而直接听命于村干部。二是村民代表开会走形式。很多时候村民代表会议连基本的代表人数都达不到，即使勉强凑齐人数也是走形式，村民很难表达自己的真实意见，村民代表会议成了举手会，大家都不愿意参加，没有取得应有的作用和效果。

　　第三，村务监督委员会制度还存在一些不完善的地方。一是村务监督委员会的独立性问题。在一些地方，一人兼任村支部委员、村委会成员和村务监督委员的现象还不同程度存在，使得村务监督委员会的独立性大打折扣。二是村务监督委员会的成员不按选举程序产生。特别是一些“空壳村”，大部分青壮年劳动力外出打工，村务监督委员会面临无人可选、无人愿选的困境。三是受村级财务状况的影响，在一些村级财务困难的村庄，村务监督委员的工资补贴没保证，难以正常发挥作用，发挥不了应有的作用。

　　加强民主监督几个建议

　　针对以上问题，加强民主监督，使民主监督成为农村基层民主新的生长点，让农村基层民主真正运转起来。

　　1．加强民主监督基本制度建设

　　新修订的《村委会组织法》明确肯定了村务监督委员会制度，但是对于村民代表会议制度的民主监督功能还没有明确的制度规定。鉴于此，应该从制度上明确村民代表会议是村民民主监督的基本制度、基本形式，这是村民代表会议建设的基本要求。

　　2．规范民主监督主体

　　首先，要规范民主监督主体的产生程序。一是掌握好比例。村民代表和村务监督委员由村民小组民主推荐产生，一般每10―15户推荐1名为宜，一个村民小组应不少于3名，一个村的村民代表和村务监督委员的一般宜在40-60人之间。二是坚持条件。选举产生的村民代表和村务监督委员应具有一定的政治觉悟和参政议政能力，能够坚持原则，秉公办事，热爱集体，关心群众，在群众中有一定影响、较高威信。三是严格程序。各村在选举村民代表和村务监督委员时，要广泛发扬民主，经充分酝酿、民主协商，由村民直接选举，得票过半数方能当选。其次，要完善民主监督主体结构。对村民代表和村务监督委员的年龄、性别、文化、职业、宗教、政治面貌等方面提出适当要求，使其代表不同群众的利益，尽量做到人员结构合理。再次，要经常对村民代表和村务监督委员进行培训教育，提高他们的科学文化政策法规素质，为他们参政议政提供条件。

　　3．健全民主监督程序

　　首先，建立明确的议事规则。明确村民代表和村务监督委员的权利和义务。规定除享有公民应有的权利外，还享有参与决策、管理和监督村务大事的权利。村民代表的义务除履行公民应履行的各项义务外，还要维护全体村民的根本利益，团结、教育村民关心、支持、配合村委会抓好村务大事，反映村民意见、要求，并提出建议，积极参政议政，发表个人意见，参与民主决策。明确村民代表会议和村务监督委员会议事的内容范围，主要包括：财务收支、“一事一议”款项收取、生产经营、农田水利建设、计划生育、宅基地安排、社会保障和其它关系村民重大利益的事项等。明确村民代表会议和村务监督委员会的监督职能。对村务、财务进行监督；根据村级管理的需要，制定村规民约和相关制度。其次，完善村民代表会议和村务监督委员会的民主监督程序。在具体运作上，对如何运作要提出统一要求和操作步骤。

　　4．正确处理民主监督机构外部关系

　　所谓外部关系主要是指民主监督机构与其它村级组织的关系，主要包括与村民会议、村委会以及村党支部的关系。第一、处理好民主监督机构与村民会议的关系。村民代表会议与村民会议之间只是委托关系，村民代表会议行使的职责必须经过村民会议授权，对村民会议负责。关乎村民切身利益的重大问题、村规民约的修改和订立、村委成员、村民小组长、村民代表的选举和罢免等只有村民会议才有决策和选举权。第二、处理好民主监督机构与村委会的关系。村委会要向村民代表会议负责并报告工作，村民代表会议由村委会召集并主持。在村民代表会议议事范围内的关乎村民利益的问题，村委会要提请村民代表会议讨论决定，村民代表会议作出的决定，则由村委会组织实施。第三、处理好村民代表会议与党支部的关系。村民代表会议决定的事，党支部不能更改，如需变动，需提请村民代表会议重新议定；在执行村民代表会议的决定时，村党支部和全体党员应发挥模范带头作用，带领村民认真实施；同时在村民代表会议制度建设中必须坚持党的领导，搞好各项工作。第四，处理好村务监督委员会与村党支部、村委会的关系，新修订的《村委会组织法》没有对这个关键问题作出明确规定，对此，建议出台相关司法解释，明确村务监督委员会与村党支部、村委会的关系，使村务监督委员会在开展民主监督工作时有法可依，真正发挥民主监督的功能。第五，切实保证村务监督委员会的独立性，在这个问题上必须做好以下几项工作：一是必须由村民大会选举产生，无真正的民选则无真正的民主；二是必须抓住村务公开这个重点，无真正的公开则无真正的监督；三是必须坚持不兼任“两委”成员原则，无真正的异体监督则无真正的有效监督。